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【理论研究】 行业治理现代化背景下的团体标准--以广东为例 (总078期)

日期: 2023-11-02
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长期以来,行业治理存在“放-乱-收”的恶性循环。近年来,随着“放-管-服”改革触及到深层次的管理问题,特别是针对行业服务一线的微观层面,行业治理亟需创新治理工具和治理技术。也正是在这样的背景下,新修订的标准化法打开了团体标准发展的空间。本文拟以广东为例,探讨团体标准在行业治理现代化背景下的地位和作用。

一、团体标准应运而生

面对行业监管层出不穷的新问题,传统的行业治理模式力不从心、难以为继,日益显现出与社会主义市场经济,与新技术、新业态等行业发展发展需求之间的差距。当前,政府的行业治理是以行政主导模式为主,即政府部门或相关行政机关扮演主导角色,通过制定和实施法规、政策及其他行政手段来监管和指导行业运行。这种模式的优势是能够实现在一定程度上和一个阶段内的行政效率,如“专项整治”“百日行动”之类。但是,这种模式的弊端也非常明显。如果政策出台仓促,对行业运行规律和技术发展趋势把握不充分,那就可能导致政策脱离行业实际,抑制行业的健康发展。行政主导模式高度集中的决策权和直接干预的特征,所可能产生的后果是行业对变革和创新反应迟钝,市场机制失衡风险增加。同时,决策权高度集中的客观现实可能放大决策失误的影响,轻者影响局部,重者会造成全局性、行业性的无序状态。为克服行业监管的一系列问题,近年我国探索了诸多的改进措施,如“双公开一随机”监管方式,“随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,抽查情况及查处结果及时向社会公开。”毫无疑问,“双随机一公开”相比“无限政府”下的“保姆式监管”有了质的进步,监管部门不再带着“原罪”心理履职。但总体来看,行业治理现代化依然要面对诸多的管理问题和技术问题,其表现为监管机制不健全、监管自由裁量权过大、监管边界不清、监管效率低下、监管手段缺乏灵活性等等。也正是在这样的背景下,推进并支撑行业治理现代化的管理工具--作为标准技术家族重要一员的团体标准,应运而生。

2017年11月4日新修订的《中华人民共和国标准化法》(下文称‘新标法’)正式确立了团体标准在我国标准体系中的地位。新标法规定,“国家鼓励企业、社会团体和教育、科研机构等开展或者参与标准化工作”(第七条),“国家鼓励学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准,由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用。”(第十八条)为进一步推动团体标准的发展,国家标准化管理委员会和国家民政部联合发布《团体标准管理规定》(国标委联〔2019〕1号),规范了团体标准的制定、实施和监督管理。由此,经过协会标准、联盟标准的探索之后,团体标准正式获得法定地位和实施规范,为促进行业创新、扩大标准供给奠定了基础。登录“全国团体标准信息平台”(https://www.ttbz.org.cn/Home/Standard),我们可以查询到21个大类的团体标准成果。其中的“国民经济行业分类”之S类为“公共管理、社会保障和社会组织”团体标准,截止到2023年10月初多达1806条。经过短短几年时间的发展,团体标准供给规模迅猛扩大。其数量之大,怕是在新标法实施以前的标准供给机制下,人们所无法相像的。新标法的规定,不仅代表了团体标准在技术和市场交互中的价值作用,更显示了我国对于多元化、市场驱动的标准制定机制的重视。这标志着我国标准化工作进入了新的发展阶段,即团体标准为行业治理现代化提供技术支撑打开了广阔的空间:

一是规定了团体标准的法律地位。新标法规定,我国的标准体系由国家标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准组成。这就从法律层面保障了团体标准与其他类型的标准同样具有权威的地位。团体标准不再仅仅是行业自律的规范或建议,而是获得了国家法律层面的确认,在制定、推广和实施过程中将享有与其他标准相同的法律保障。法律背书加强了团体标准的权威性、执行力和公信力。

二是扩大了标准制定主体队伍。与以往主要由标准化行政主管部门和行业主管部门供给标准不同,新标法鼓励和支持社会组织、产业技术联盟、企业和事业单位等非政府、非官方组织参与标准的制定。这一革命性的规定带来的变化是,标准化专业机构与社会力量共同形成了多元参与的新格局。由此,社会各方开始以高涨的热情,投入大量的智力和物质资源,研制出了各类团体标准。

三是及时响应了市场需求,助力行业创新。新标法下的团体标准具有了更多的自由、更广阔的舞台和更大的灵活性,能够根据市场需求更快速地制定相应的团体标准,从而保证标准与行业发展、市场需求同步,助力行业创新发展。按照传统的国标、地标制定流程,出台一项标准往往需要一年甚至更长的时间,而行业组织具有本行业较为成熟的技术和管理经验,可以从基础研究、起草、公示到发布实施,快速达成行业共识。

四是实现了跨界跨域合作。新标法所赋予团体标准的空间,还可以促进不同行业、不同地区甚至不同国家跨界合作,使得团体标准更具有前瞻性和全球视野。社会力量所具有的技术和管理经验优势,能够保障团体标准灵活地、迅速地吸收和借鉴国际社会的先进经验和先进技术,助力国内行业更快地与国际接轨。新能源汽车的快速发展就受益于团体标准的应用。国内行业协会与国际相关组织共同制定了充电接口和通信协议的团体标准,确保了我国新能源汽车的产品和服务能够与国际市场无缝对接。此外,跨国公司在进入中国市场时,面临不同的技术和管理规范,团体标准提供了一个公平的平台,允许跨国公司与国内企业共同参与标准制定,确保双方在技术、管理和市场准入方面的合作更为顺畅和高效。

综合来看,新标法为团体标准的制定和实施提供了广阔的空间。同时,各行业组织已经行动起来,制定管理办法、编制标准体系表、发布了一批团体标准,可以说已经开始形成“众人拾柴”的良好局面。

二、团体标准发展的广东探索

近年来,广东省标准化工作水平稳居全国前列,团体标准探索起步也比较早。如广州市早在2007年就发布第一个联盟标准--DBL440100/T 1-2007《工业洗水机》。在2014年世界标准日活动上,广东省正式宣布,东莞已建立11个产业联盟并制定联盟标准76项。到目前为止,据可查资料,广东省已经在交通运输、安全生产、环境卫生、节能减排、工业和信息化、人力资源发展、市场信用、企业可持续发展、质量管理、特种设备、建筑及工程勘查、家用电器、清洁生产、基因检测、辐射防护、医疗器械管理、认证认可等领域,建立起行业组织并发布团体标准管理制度,推出了一大批高质量的团体标准。这里以笔者直接参与并直观体会到的三个服务行业应用场景为例进行分析:

行业应用场景之一是,广东省电子政务协会主导的政务信息化建设第三方服务团体标准。“政务信息化第三方服务”指受托承担与政务信息化项目建设相关的咨询、监理、测评等服务的活动。它独立于政府(甲方)与信息化建设服务供应商(乙方)之外,故称“第三方”。政务信息化建设技术性强,其项目的设计、招标、建设、监理、验收等都需要具备最前沿的IT专业技能。很显然,作为履行宏观管理职能的政府及其工作人员难以具备相应的专业知识和专业技能,于是第三方机构就受托担任政府的“顾问”和“管家”,发挥其自身的技术优势,为政府提供信息化项目建设全流程的“顾问”服务,保障数字政府概念下的信息化项目建设成本预算合理、系统运行顺畅、软件硬件安全可靠。除业务活动之外,第三方服务还涉及到行业自身的规范和自律问题,如业内同行无限地压低服务费用等不当竞争行为。所以,随着数字政府建设加速,市场对政务信息化第三方服务规范的需求迅速增长。在此背景下,广东省电子政务协会及时跟进,组织行业头部企业和管理专家制定了一系列团体标准,涵盖了项目售前、管理和验收等环节,有效地支持了数字政府的快速部署和运行维护。迄今为止,该协会发布了一系列与政务信息化项目相关的团体标准,分量较重的包括《政务信息化项目监理服务规范》《政务信息化项目立项设计咨询服务规范》《政务信息化项目验收测评服务规范》和《信息技术应用创新项目验收规范》等,较好地解决了当前行业发展需要突破的诸多瓶颈问题。目前,该协会编制了“政务信息化第三方服务标准体系表”,计划在未来的三年内建成包括100多项标准的完整的团体标准体系。
行业应用场景之二是,广东省金融科技学会主导的金融科技领域的团体标准。“金融科技”是技术驱动的金融创新,旨在为金融发展注入新的活力,为应对金融安全赋能。中国人民银行印发的《金融科技发展规划(2022-2025年)》指出,要坚持“数字驱动、智慧为民、绿色低碳、公平普惠”的发展原则,以加强金融数据要素应用为基础,以深化金融供给侧结构性改革为目标,以加快金融机构数字化转型、强化金融科技审慎监管为主线,将数字元素注入金融服务全流程,将数字思维贯穿业务运营全链条,注重金融创新的科技驱动和数据赋能,推动我国金融科技从“立柱架梁”全面迈入“积厚成势”新阶段,力争到2025年实现整体水平与核心竞争力跨越式提升。该规划同时提出了“健全金融科技治理体系”“充分释放数据要素潜能”“打造新型数字基础设施”“深化关键核心技术应用”“激活数字化经营新动能”“加快金融服务智慧再造”“夯实可持续化发展基础”等八大重点任务。广东省金融科技学会积极配合人民银行总行战略规划,组织行业力量制定了一批技术前沿、实用性强的团体标准。《商业银行个人理财销售专区录音录像规范》为系列团体标准共10部分,分别规范了告示牌设计、拍摄场景、展示动作、话术表述、居民签证成像质量、人脸成像质量、文档成像质量、音视频质量、临柜智能双录及音视频质检稽核等。为推动粤港澳大湾区金融领域互联互通,进一步规范金融自助设备运维服务的服务内容和流程,提升湾区金融运维服务质量,该学会推出了《金融自助设备运维服务规范》,对维修服务、安装服务、移机服务、预防性维护服务、软硬件升级服务、使用培训服务、账务处理服务、应急保障服务等内容提出要求。除此之外,该学会还推出《金融机构智慧消防物联网通用技术规程》及《跨境电商结算电子化》等高质量团体标准,这不仅显示了广东在金融科技领域的创新能力,还促进了金融服务的现代化和智能化,为金融科技创新发展提供了明确的技术和操作指导,确保了金融服务的规范、高效、安全与便捷。

行业应用场景之三是,广东省护士协会主导的医疗护理领域团体标准。为适应我国卫生健康事业发展和医学科技进步要求,为护理行业标准化发展提供支撑,广东省护士协会成立了护理标准化委员会,致力于推动护理专业技术领域标准化工作的有序进行,为广东省护理技术应用创新研发、应用、推进工作提供技术、标准、人才等方面的支撑服务。该协会针对护理行业发布了多项标准,如《护理管理工作规范》《临床护理文书规范》《临床护理技术规范》《专业护士核心能力建设指南》及《专科护理领域十大安全质量目标》等。仅在疫情防控情况下工作非常困难的2022年,该协会就立项12项团体标准,其对象分别为癌症生存期照护、肝动脉灌注化疗导管护理、硬式内镜手术器械清洗消毒和灭菌技术、偏瘫患者抗痉挛体位管理、急性缺血性脑卒中血管内治疗术后护理、糖尿病高危足筛查、脊髓损伤神经源性肠道护理、冠心病介入术后中西医结合1期心脏康复健康管理、糖尿病周围神经病变刮痧技术、痛风性关节炎刺络放血技术、成人心脏瓣膜置换术后抗凝护理和抗凝药物皮下注射技术等。部分立项标准已经完成全省三级医疗机构的意见征集并通过了内地及香港相关领域专家的技术审查后,已经发布实施。2023年该协会团体标准建设更上一层楼,截止目前已经论证了115项团体标准立项申请。

从上述三个服务行业应用场景看,广东团体标准发展的特点与兄弟省市一样,所反映出的道理非常朴素:一是用标准的人写标准。长期以来,一些国标、行标或地标编制发布并落地实施,但并没有见到就有的成效,不少标准并没有真正执行。其重要原因之一是“别人给我的工作写标准”而不是“我的工作我写标准”,其结果是不少标准脱离实际,或者滞后于行业的技术发展水平。现今,本行业的标准由本行业人士来写,凝聚行业共识并形成团体标准。这样就保障了标准能够落地实施,真正发挥标准所应有的作用。二是标准内容接地气,实用性强。团体标准建设要动员行业专家或行业一线人员直接参与,以确保标准的针对性、实用性和可操作性。标准化对象所涉及到的要求、程序、过程等,充分体现了行业诉求、行业需求和行业发展水平。三是跨越了标准化工作本身的门槛。GB/T1.1规范了标准格式,实现了标准化工作的协调、统一。但是反过来,GB/T1.1格式却又成为行业标准建设的技术难点,标准化专业人士之外的工业、农业或服务业人士不太熟悉这套规则。由此产生的后果是标准化工作“神秘化”现象,各行业建设标准有一定的畏难情绪。而今,随着行业组织内部逐步成长出一批既懂GB/T1.1又熟悉本行业业务的“双料”人才队伍,标准化工作便开始走下“神坛”、走向大众,奠定了全行业参与甚至全社会参与的坚实基础。


三、团体标准的地位和作用

团体标准蓬勃发展,为行业治理提供了全新的治理视角和治理机制。从广东的探索中,我们可以看到其地位作用正不断得到加强:

一是助力政府转变职能,提升行业监管的质量和效率。政府职能转变涉及几个核心问题,包括资源配置方式、行业监管模式、政府与市场和社会之间关系的边界等。团体标准的发展为政府职能转变奠定了基础并提供了实现的可能性。团体标准的建设过程就是识别需求设计服务流程研制满足需求的规范的过程。基于专业和前沿的技术分析,可以更精确地分配资源,减少浪费,确保资源在关键领域得以高效利用。同时,团体标准注重多方利益相关者参与,能整合来自社会各方的资源和能力,具有较为充分的民意基础。团体标准倡导跨部门、跨领域的协同合作,有助于打破政府部门间的信息孤岛,实现数据和资源的共享,为政府和社会提供清晰的行业信息还有就是,通过开放的工作机制引入私营部门和科研机构的创新能力,团体标准有能力吸收并消化最前沿的科技和创新元素,可以引导和激发政府在提供服务和进行数字治理过程中的科技创新。更为重要的是,团体标准划清了公共管理职能和行业专业技术工作之间的边界,监管的归监管,技术的归技术。由此,政府履职的指向和边界更为明确、更为清晰,监管的依据更为坚实、更为透明公开,监管的效果也更能为社会所接受,监管的效率和质量也大幅提升。因而,团体标准在助力政府转变职能、提高行业治理能力、推动政府管理创新等方面发挥不可或缺的作用。作为政策执行工具的团体标准,在未来的行业治理现代化的进程中,将产生更加积极和深远的影响。

二是为政府采购提供依据,保障行业高质量发展。随着社会力量逐步增强,公共管理中那些技术性、辅助性和服务性比较明显的业务,政府已由直接提供或独家包办转而面向社会通过市场化机制采购,比如政务数字化、养老服务、基本医疗卫生服务、基础教育和职业教育、基础设施与安全检测等领域的项目。在面对市场众多的产品和服务供给时,政府如何做出选择?选择的依据是什么?选择后如何监管?监管效果如何测评?可以肯定的是,一个经过实践检验的团体标准便成为筛选和评估的有力工具。它不仅在采购前期为政府部门提供选择的参照,确保采购的科学性和准确性,更在后期的实施和验收阶段确保项目顺利进行并符合质量预期。如果一个行业建成了全链条的团体标准,无疑是政府职能向社会转移的坚强保障。广东省金融科技学会发布的《金融自助设备运维服务规范》针对金融自助设备的运维服务,明确规定了金融自助设备的技术性能、服务流程、质量保障等要求,设备技术参数、定期维护、稳定运行等都有了公开透明的约定。广东省电子政务协会发布的《政务信息化项目立项设计咨询服务规范》为政府项目招标提供技术支持,可以防止低标准的产品或服务进入政府采购的流程。该标准建设整合并吸收了行业专家和多方利益相关者的智慧,设定了政府采购项目的质量基准。它不仅明确了政府拟采购的项目的质量要求,也规定了供应商需遵守的具体规范。这样,政府采购的重要环节有规可依,既保障了项目采购的科学性和合理性、项目建设的符合性与准确性,也避免了项目验收阶段所可能发生的风险和不确定性。

三是提炼行业经验与技能,提升行业服务质量。标准是“让正确的人按正确的方法去做正确的事”。只有按标准做事,行业高质量发展才能实现。因此,研究、制定、实施并持续优化标准是行业治理现代化的必然要求。那标准从何而来?标准来自法律、经济、技术和伦理道德。来自法律,意味着上位法的要求必须兑现、落地,变成行业需要遵循的硬性规定;来自经济,意味着任何职业活动都必须考虑的一个因素是其经济性,即“投入-产出”之间的比例关系;来自技术,意味着行业服务要能够代表最先进的生产力,能以最可靠、最有效的方式方法、以经过实践验证的经验智慧完成行业之间的价值交换;来自伦理道德,意味着行业服务要以人为本,充分体现同类之间的关爱和温暖。现实是,单个的自然人或劳动者追求的是自由,特定的单一市场主体谋取的是利益最大化,而公共部门则又往往缺乏相应的专业技能。自然人、市场主体以及公共部门,都无法单纯依赖自身力量保障行业高质量发展。所以,能够把法律、经济、技术及伦理道德等四大要素完整地融会贯通的技术手段只有团体标准。团体标准以法律为准绳、以经济性为驱动力、以技术创新为契机、以伦理道德为尺度,可以帮助行业治理达到最高的境界。团体标准不是某个自然人的事情,也不是某个单一市场主体的事情,而是整个行业的责任和使命,反映和代表着行业的整体利益和中长期利益。因此,团体标准建设汇集了行业的先进技术、规矩规则、经验智慧,可以依据民法、合同法等法律以及相关政策,转化为操作层面的规范;可以把政府项目的成本核算做到可量化计算、可量化考评的程度;可以建设出行业之外因不知情而无法监督的、符合科学伦理和社会伦理的行业规范。同时,团体标准还有一大功能,即通过集结行业的优秀实践和经验,提炼并树立行业的最佳实践标杆,为行业内其他企业和个人提供可借鉴、可遵循的范例。这不仅有助于推动行业内部的技术创新和服务优化,还能够促使行业整体朝着更高的专业水准发展。
结束语
从2018年开始实施新标法实施以来短短的几年时间里,团体标准便取得了骄人的成就。各行业组织在思想认识、管理制度、立项项目、人才队伍建设、标准化文件起草及发布实施等各方面做了大量的工作。但必须承认,团体标准的发展历程也只有几年的时间,尽管开篇良好,但与行业治理现代化的要求和需求还有一定的差距。不过,按照目前的势头发展下去,未来十年将是我国团体标准蓬勃发展的辉煌十年。

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